无论在中国还是从全球范围看，除鲜例之外，民办教育与教育强国之间并无事实上的直接关联，难以说发展民办教育是实现教育强国目标的一条有效路径。但是，两者之间有着间接关联，表现为民办教育通过非公共预算经费促进教育普及率的提高，由此节省的公共预算经费能够适用于促进重点公立教育质量的提升，另外民办教育在满足多元教育需求的同时，也引起教育公平问题，需要予以应对。需要我们来关注的鲜例国家是美国，它既是教育强国，也是私立教育强国，公私立教育并存的格局促使其变成全球科学中心。社会资源的三次分配同时影响着公立教育和私立教育系统，其中第一次分配和第三次分配有着非常明显的非政府属性，对于教育强国建设而言，民营机制比民办教育组织具有更强的含义。

  本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2025年第4期 #中国教育学自主知识体系建构 栏目

  阎凤桥，北京大学教育学院教授，中国高等教育学会学术与咨询委员会委员、中国高等教育学会院校研究专业委员会副理事长。研究领域为高等教育管理、民办高等教育等。

  在2050年中国实现现代化总体目标指引下，中国政府制定了在2035年实现教育现代化目标和建成教育强国的战略决策。为此，学界近年把教育强国作为重点研究和研讨的内容，为政府制定教育强国战略提供咨询，国内许多学术会议也围绕着教育强国建设这个主题，体现了学术研究为国家决策服务的取向。2024年3月23日，中国教育发展战略学会民办教育专委会在换届之际，也把民办教育与教育强国建设作为新一届专委会年度会议学术研讨的主题。受会议委托，笔者就这样的一个问题在会上发言，并整理成此文。

  从中国和世界教育发展的真实的情况看，难以在民办教育与教育强国之间建立起直接的关联。先从中国的情况看，由于中国民办教育总体发展水平滞后于公办教育，在当前政策指导下，义务教育阶段的民办教育被限定在一个较低的占比水平，以凸显公立教育在义务教育阶段的主导地位；在一流大学和一流学科建设的“双一流”建设中，无民办高校问津，建设教育强国的主要责任自然落在公办学校身上。再从全球范围看，事实上的教育强国也多是经济发达国家，在经济发达国家中鲜有私立教育领先于公立教育的情形，所以世界上的教育强国主要是通过其公立教育达成的。据此，我们大家可以做出初步推断：民办（私立）教育与教育强国之间并没有直接的关联性。

  虽然教育强国与民办教育发展之间有一定的距离，但是学术探讨不甘于就此止步，笔者希望把话题引申开一些，做一些可能的相关讨论，哪怕只是我们对传统问题的再阐释和再认知。于是，本文提出下面三个问题：（1）如果说民办（私立）教育与教育强国目标实现之间没有必然的联系，是否有间接关系？（2）有没有既是教育强国同时又是私立教育领先国家的鲜例？（3）如果说多数发达国家的私立教育没有在其教育强国中扮演重要角色，那么教育治理中的民营机制是否是一个对教育强国而言有一定含义的话题呢？下面，就上述三个问题分别展开讨论。

  一个国家的教育体系是一个完整的系统，公立教育和私立教育都是其必要组成部分。受多种因素的影响，公私立教育占比因国家不同而异，没有一个统一的最佳比值关系。因此，从公共政策角度看，就不好说是某一个国家应该优先发展公立教育还是私立教育。从历史角度看，许多国家的教育在19世纪和20世纪初都经历过一个公有化的过程，尤其是实施义务教育成为强制性的国家行为的国家，到20世纪80年代，在新自由主义思潮下，许多国家的公立教育系统又经历了私有化的改造（安迪.格林，2004）。当今时代绝对没民办（私立）教育的国家很罕见，过去私立教育不存在或一度绝迹的国家，也都在近些年不同程度地新建或恢复了私立教育体系。因此，目前绝大多数国家都形成了公立教育与私立教育并存的局面，哪怕私立教育的占比和质量无法与公立教育相提并论。在公私立教育并存的普遍情况下，两者既相辅相成（相互配合），又相反相成（相互竞争、此消彼长）。

  教育强国目标的实现程度要通过教育发展的数量与质量两个维度加以衡量，对于教育强国目标的实现，各级各类教育的普及与提高缺一不可。随着近现代国家建设的推进，与之相关的公立教育系统得到了长足的发展，同时由于政治、经济和文化等一些原因，民办（私立）教育在不同国家所占的份额不完全一样。粗略估计，在20世纪末，世界私立基础教育在校生占比的平均值在10%左右（方差很大），中国似与世界中等水准大体相当 （Cummings, W, 1997, P138; 阎凤桥, 2006, 第92—93页）。最新的统计数据表明，世界私立高等教育在校生占比为32%（方差很大），中国约为25%，低于世界中等水准。因此，无论国内和国外，民办（私立）教育在实现教育普及化目标方面发挥程度不一的作用，相较而言，从学生规模占比角度看，公立教育占据主导地位，民办（私立）教育发挥辅助作用。随着接受教育人数的增加和教育普及程度的提高，所有国家都不同程度地遇到了公共财政经费约束和提高公立学校办学效益的问题，在公共资源配置有限的情况下，提高民办教育占比有利于减轻公共财政负担，以把有限的教育经费投入到公立教育系统，从而促进公立教育更好地改善办学条件和提高办学水平，这样就间接地服务于教育强国建设。

  从教育发展的国际和历史经验看，一般而言，公私立并存的多样化教育体系被认为是一种有益的制度安排，它比单一所有制的教育系统能更好地满足过度教育需求和差异教育需求（詹姆斯，2000，第579—585页）。民办学校本身具备的灵活办学机制和成本竞争优势，也激励公立学校克服科层制的羁绊，提高办学效率和进行体制创新，即所谓的“鲶鱼效应”。

  教育强国除了要在教育规模和水平上领先外，同样应该是教育公平的国度。教育公平是社会公平的基石，过大的教育差距，会导致社会群体间的分裂。公私立教育并存，虽然有利于满足多样化的教育需求，但是也有一定的可能扩大个体接受教育方面的差异，甚至造成社会过度分化。无论是国内还是国外，都有一些私立学校被称为“贵族学校”，学费之高，让普通百姓家的孩子望而却步。基于此，在鼓励私立教育带来正面社会效益的同时，也要尽可能减少其不利的社会影响，努力在教育效率和教育公平之间达成一个有机平衡 （阎凤桥. 2005） 。

  私立教育在我国教育发展历史上曾一度绝迹，在中断30年后于20世纪70年代末以民办教育的面目再现，它是贯彻改革开放政策的产物，其发展历史相对较短。不过毋庸置疑，私立教育在中国历史上曾发挥过重要的作用，包括书院、各类私立学校等。随着私立属性书院在中国的消亡，与其相伴随的自由治学风气也不复存在，不少研究者为之感到惋惜。秦博理指出，20世纪之交，将一千年来的古代书院制度完全推翻了，而以在德国只行一百余年的公立学校传统代替，着实可惜（秦博理，2023，第443—471），惋惜之意溢于言表。对于西学代替中学所谓的现代教育转型的事实，刘梦溪认为：“现代教育是一唯知识教育的体制，重在器能，对于德行道艺之本则不无遗漏” （刘梦溪，2015，第173页）。这既是对中西学也是对公私立教育发展路径转变发出的感叹。

  对于私立教育的历史功绩，除了当时为私立大学的复旦大学、厦门大学、南开大学等在发展近现代中国高等教育体系过程中扮演的角色外，教会属性的燕京大学也是一例。它是民国时期的一所特殊私立大学，在开展博雅教育方面树立了典范。1914年，美国慈善家查尔斯·马丁·霍尔(Charles Martin Hall)捐赠遗款，用于发展亚洲的人文和社会科学，1928年，在哈佛大学设立了燕京学社，专门从事上述事业。燕京大学推行博雅教育，与世界教育发展的新趋势相呼应，在专业教育盛行期间发挥了独特的博雅人才培养的作用，在当时乃至今天对办好教育事业都具备极其重大的启示（樊书华, 2017，第182—225页）。

  20世纪70年代末改革开放后，民办教育在中国得以重建，在巨大教育需求的驱动下，它的发展速度一度十分迅速，引起国际学术界的关注。让我们看一下最新的统计数据。2022年，全国共有各级各类民办学校17.83万所，占全国各级各类学校总数的比例34.37%；在校生5282.70万人，占全国各级各类在校生总数的18.05%。其中：民办幼儿园占全国幼儿园总数的比例55.49%；在园幼儿占全国学前教育在园幼儿45.96%的比例；民办义务教育阶段学校占全国义务教育阶段学校总数5.23%的比例；民办普通高中占全国普通高中总数28.62%的比例，在校生占全国普通高中在校生18.34%的比例；民办中等职业学校占全国中等职业学校总数的比例28.79%，在校生占全国中等职业教育在校生20.63%的比例；民办高校占全国高校总数25.36%的比例，民办普通、职业本专科在校生占全国普通、职业本专科在校生25.27%的比例（教育部，2023）。

  综上所述，发展民办教育可以在不占用或少占用公共预算的情况下，扩大教育规模，提高入学率，满足多样化的教育需求，促进整个教育系统办学效率的提升,但是，民办教育也容易扩大教育差异，对社会分层产生一定的影响。

  在科学史或学术史研究中，有科学中心转移的研究内容，该类研究与教育强国建设存在着一定的关联性。建成教育强国，就从另一方面代表着要朝着世界科学中心方向发展。有关世界科学中心研究得到的一个结论是：自16世纪中期科学革命以来，世界科学中心先后经历过几次转移，意大利、英国、法国、德国和美国先后成为世界科学中心。随着最近一次的转移，世界科学中心从欧洲转移到了美国，美国成为当今世界的科学中心。聚焦美国取代德国成为世界科学中心这一过程，它与私立高等教育的有无及发展形态趋势建立了关联性。与其他发达国家不同，美国私立高等教育无论从规模还是从水平看，都是其他发达国家无与伦比的，美国私立高等教育的水平更胜美国公立高等教育一筹，这在世界上似乎是独一无二的。

  私立高等教育的著名研究学者、美国纽约州立大学奥伯尼分校的丹尼尔.利维（Daniel Levy）教授在早些年的研究中，把世界私立高等教育发展状况划分为四种形态：分别是精英型、准精英型、需求吸纳型和文化特色型。只有美国等少数国家的私立大学达到了精英型的水准，多数国家的私立大学都属于需求吸纳型。利维教授在他最近的新书《世界私立高等教育》（A World of Private Higher Education）（2024年，牛津大学出版社）中有系统的阐述。他领导研究团队花20余年的时间，收集了多个国家私立高等教育的数据，做了盘点式的研究，勾画出了一幅全面而新颖的世界私立高等教育画像。在下面，我将引用该书中的一些内容。

  在上述书中，利维写道：“在所有世界水平高等教育的国家中，都有世界水平的公立高等教育。对于美国而言，也是如此。事实上，美国在世界水平公立高等教育领域处于领先位置，其私立高等教育则处于世界私立高等教育系统更加领先的地位。对其他具有世界水平大学的发达国家而言，则是公立高等教育占据绝对的主导地位甚至是唯一垄断地位。” （Levy, Daniel. 2024, p150）这一看法并非本书的新论点，在他过去的若干论著中，也持同样的观点，所谓美国“特殊论”（exceptionalism），这是由于其特殊的历史和社会环境能够造成的，难以被其他几个国家所效仿。在其他早期研究文献中，对此也有类似的看法。例如，1973年，卡内基高等教育委员会提交的一份研究报告说明，私立高等教育的发达程度是区分美国高等教育系统与欧洲高等教育系统的一大特征，私立高等教育在欧洲国家的地位微乎其微，在美国则独领风骚（A Report and Recommendations by The Carnegie Commission on Higher Education, 1973, pp5−6）。到20世纪90年代，美国学者祖梅塔（Zumeta）通过对基本数据分析，反映出了美国公私立高等学校在办学绩效方面的差异，私立高校录取全部本科生的1/5，哲学博士学位学生的36%和专业学位学生的60%，可见私立高校在高层次教育阶段占有优势，而且私立大学的毕业率明显高于公立大学。（Zumeta, William, 1997, p45）

  利维在书中进一步指出，“美国私立大学世界水平的例外情况令人瞩目，同时在2021年两个最著名的大学排名QS和THE（泰晤士高等教育）同时位于前100名的大学中，基本上没有美国之外其他几个国家的世界水平的私立大学。在QS前100名大学中，有4所韩国私立大学，在THE前100名大学中仅有比利时的鲁汶大学，该大学是一所公立资助的天主教大学” （Levy, Daniel. 2024, p150）。虽然学术界对于大学排名存在着一定的分歧，但是在缺乏其他客观评价数据的情况下，大学排名多少可以从一个侧面反映出一些问题。

  由此看来，在处于世界科学技术和学术中心的国家中，美国确实是私立高等教育发达的一个鲜例。利维认为，“美国是世界上仅有的国家，私立高等教育被广泛视为在国家层面处于领头羊，甚至是世界一流。美国的独特性还表现在私立优于公立的规范性看法。即使公立高等教育在20世纪中期处于巅峰状态，仍然不及私立高等教育，更加不用说之后的情形了。公立高等教育在向私立高等教育学习和借鉴，而不是反其道而行之。私立高等教育部分很少向外寻求办学思路和指导” （Levy, Daniel. 2024, p150）。看来，私立办学体制使得美国私立高等学校有着非常明显的创新特征，比如哈佛、芝加哥、哥伦比亚等大学在商业化的环境中，还能倡导并践行通识教育方法的理念，走在高等教育队伍的前列，能发挥引领高等教育系统变革的作用。

  美国私立高等教育体制及其独特性是如何形成的呢？如果从1636年美国建立哈佛学院开始算起，其高等教育具有近四百年的历史。斯坦福大学高等教育史学者拉伯雷（Labaree）认为，美国高等教育的特殊性缘于其早期特殊的社会和历史条件，特别是殖民时期政府比较弱小、民间力量强大、教派多样等背景下（戴维•拉伯雷, 2010）。在美国高等教育史上，一直没有国立大学系统，没有确立一个官方的标杆，鼓励大学各自按照自己最喜欢的方式发展，鼓励大学之间的竞争。私立高等教育与公立高等教育的明确区分，是从1819年的“达特茅斯学院案”判决结果开始形成，距今只有两百年的历史。换句话说，在前两百年里，美国高等教育既难以说是公立的，也难以说是私立的，大概是两种办学体制兼而有之的一种混合情形。联邦最高法院对于达特茅斯学院案的判决，开启了美国公私立高等教育制度性区分的先河。一些历史学家认为，联邦最高法院对于达特茅斯学院案判决结果至少具有三个意义：明确了大学特许状（charter）具有合同（契约）属性；州议会没有经过大学董事会的同意，擅自修改特许状是违背法律规定的行为；大学是私法人，政府无权改变大学的属性（Duryea, E. D. 2010）。

  在达特茅斯学院案判决之后，在公立高校与私立高校之间形成了一条分界线，一部分殖民地时期建立起来的学院选择了私立属性。哈佛就是这里面的一所，这种集体性的选择被后来历史证明其合理性，哈佛前校长普西（Pusey）认为：一些私立大学获得了特殊的教育资源，达到了最高的教育标准，持续不断地保持着强大和独立地位。它们发展趋势专一，免除了州立大学必须承担的义务，行动敏捷，坚持追求某些教育目标，逐步的提升水平。这对于整个高等教育系统来说，都是十分重要的（Pusey, Nathan March. 1978, P177）。

  对于美国高等教育独特性的形成，马丁·特罗（Trow）从历史主义的视角做过一个精辟的概括，他指出，殖民地时期奠定了美国高等教育多样化的基础，独立战争之后形成了其自由特征（Trow, 2010, pp177−207）。同样地，拉伯雷通过历史研究，也得出相似的结论 （Labaree, David, 2016）。美国高等教育发展的社会和历史的独特性使其屹立于世界高等教育之林，但是这些特殊性是其他几个国家难以模仿的。

  现在来回答上面提到的第三个问题，即民办（私立）治理机制及其作用。我们大家都知道，在社会资源分配过程中，存在着三次分配，第一次是市场分配，第二次是政府分配，第三次是慈善分配（厉以宁, 1999）。在上述三次分配中，第一次和第三次分配都具有显而易见的民营属性。民办教育的发展状况与三次资源分配均发生一定的联系。为数不少国家的私立教育是在第一次分配机制下运行的，它主要根据教育的供需关系，在这种情况下，教育被视为一种与别的产品无甚区别的产品，可以完全由市场来决定其发展形态，私立教育举办者的逐利行为是被接受的。这样的做法是有代价的，容易在商业利益与道德之间产生冲突，从而提出了市场界限的问题。哈佛大学政治哲学教授迈克尔.桑德尔（Michael Sandel）撰写的《金钱不能买什么：金钱与公正的正面交锋》（What money can’t buy: moral limits of markets），从道德角度对市场行为予以约束和限定，使之不可以无限制地涉入所有的社会领域，比如，付费猎杀犀牛和海象、碳排放、核废料的处置、卖血、等（迈克尔.桑德尔，2012）。由于教育有着非常明显的道德性，所以市场进入教育领域会有一定的边界，不可恣意妄为。

  在第二次分配中，政府主要把公共教育预算投入到公立教育系统，以支持公立教育的发展，从而形成公立教育占据主导地位的局面。在很多国家，公共经费只面向公立学校分配，并且政府承担公立学校全部或者大部分开支，对于公立学校的收费行为予以约束和限制。不过少数国家的政府除了资助公办教育外，对合乎条件的私立教育也给予一定的财政资助，比如美国高等教育的资助体系建立在个体资助基础上，不论是公立高校还是私立高校，其教师都可以向政府和基金会申请研究资助，学生都可以向联邦资助机构申请助学贷款。同时，无论是私立学校还是公立学校都可以向学生收取一定的学费。

  当社会的经济水平和道德水平达到某些特定的程度时，就能发挥政府与市场分配机制之外的第三次慈善分配的作用，使社会捐赠成为促进教育发展的一支新生力量。它能够最终靠基金会的形式，将资源捐赠给私立学校或者公立学校，到底捐给谁是由捐赠者的意愿所决定的，捐赠者的意愿可以在捐赠办学中得到体现。西方国家的慈善捐赠最初起源于宗教，而现代慈善吸纳了很多世俗性的做法，可以把捐赠收入放到长期资金市场上进行运作，以获得更多的资金。为促进社会慈善事业的发展，调动更多的社会资源发展公益事业，政府可以设立税收减免等优惠政策，学校可以为捐赠者提供冠名权。无论是国内还是国外的教育学习管理机关，都逐渐重视捐赠在获得资源中所发挥的积极作用。

  民营机制具有很强的弥散性，它比私立学校的影响更广泛。即使在公立教育占据垄断或主导地位的国家，民营机制也不可能完全不存在。教育满足社会持续健康发展的需要，能够最终靠市场机制、计划机制和社会捐赠机制三种不同形式及其组合来加以实现。由于计划机制在处理信息以及联通供给方与需求方时所具有的局限性，使得民营机制获得了发挥作用的空间。

  民营机制在美国高等教育系统中发挥了较为重要的作用。美国私立高等教育在学人数占比并不高，二战之后长期保持在20%—25%，低于世界中等水准32%，但是民营机制在各类教育学习管理机关运行中却发挥着普遍作用，表现为无论公立学校（义务教育阶段的公立学校除外）还是私立学校都收取一定的费用，公立和私立高校可以将自己的科研成果转化为生产力，并在科研成果转化过程中获得经济上的回报，另外就是社会捐赠是支持教育系统运行的一个重要方面。民营机制不仅影响着私立高校，也影响着公立高校，使美国公立高校在一些方面的民营化程度高于其他几个国家的公立高校。对此，利维指出：“美国公立高等教育从来都与欧洲大陆的公立高等教育存在着差别，在管理和经费来源方面一直居于部分私有化的世界领头羊。” （Levy, Daniel. 2024, pp87−88）

  民营机制在美国高等教育系统发挥作用，还表现在以下几个方面：第一，宪法确立了分权的基本架构；第二，没有国立大学，仅有州立大学，不通过国家行为树立榜样或标杆，以鼓励创新和多样化发展；第三，没有国家学位，只有大学学位，利用第三方力量对于教育质量进行监控和评估。斯坦福大学的建立和崛起就是民营机制发挥作用的一例，它的建立源于企业家斯坦福先生将个人财富用于捐赠办学，收取学费是保证大学运行的主要形式，学校获得联邦政府在国防项目上的大量投入以及基金会的资助和其他社会捐赠。

  民营机制在美国高等教育发展中发挥的巨大作用，主要源于其特殊的法人制度和治理形式。概括起来讲，该法人制度是个人主义与契约精神结合的产物，约翰·洛克（John Locke）的民主概念在美洲新大陆得到了贯彻与落实，政府合法性建立在保护个人不可分离的权利基础上。大学董事会就其本质而言是一种社会“托管”（trust）机制，按照委托人意图制定特许状，决定着大学的办学方向。

  除了上述民营机制的几种表现形式外，以具有保护学术自由和提升效率双重内涵的教师聘用制度（长聘制）也是一个不容忽视的方面。1901年，斯坦福大学罗斯（Edward A. Ross）教授被校方辞退引起的风波导致长聘教授制的建立。另外，作为学术生产力的一个要素，教师的工资收入主要是由劳动力市场决定的，因此教师工资在不同大学、不同学科之间有着较大的差异。

  最后，保证大学办学自主权也是民营机制的一种表现形式。本·大卫（Ben-David）的研究揭示了一种关系，即重视文理通识教育和基础研究，既不是政府强调的结果，也不是大学理想主义行为，而是大学出于自利目的为满足稳定的市场需求而出现的结果（Ben-David. J, 1972, P78—87）。

  在教育强国及教育现代化的话语体系下，给咱们提供了对公私立教育及其影响这个老问题以一个重新审视的机会。教育强国对于一些发达国家来说，是一项已完成的使命，对于中国而言，则是未来十余年要努力实现的目标。俗话说，他山之石可以攻玉。所谓“他山之石”是欧洲之石，美国之石，还是中国之石呢？我们越来越清晰地认识到，中国的现代化之路，没有现成的对象可以效仿，每一个国家都有自己的国情，自己的路要靠自己来走。鲁迅先生曾经说过：其实地上本没有路，走的人多了，便也成了路。虽然中国民办教育系统目前尚弱，但是在短短四十多年的时间里，从无到有，从小变大，且蕴藏着巨大的潜力，这种潜力不仅来自系统内部，也来自外部社会制度的逐渐完备，政府、市场和社会三种力量相互协调，取长补短，形成促进教育健康发展的良性环境，期待会出现民办教育质的飞跃，与公立教育系统共同促进教育强国的实现。