[摘要] 保障粮食安全是统筹发展和安全的必然要求，也是支撑民族复兴伟业的坚强保障。在粮食总产量连续多年增长的同时，我国粮食生产在空间上却呈现出向粮食主产区省份、北方的粮食主产区省份、少数北方粮食主产区省份持续集中的趋势，且存在一定的过度集中隐患，对粮食安全构成潜在威胁。加剧粮食生产空间集中的根本原因是种粮经济效益的比较劣势日益明显、横向粮食生产利益补偿机制尚未建立和保障粮食安全目标的约束性仍待增强。对此，需从提高主产区的生产能力与生产积极性，提高主销区和产销平衡区的自给率，构建粮食主产区与主销区、产销平衡区的区域利益补偿机制等方面同步发力，加快形成以主产区集体贡献为中坚、以主销区和产销平衡区共同支撑为基础的全国一体化的粮食安全保障格局。

  粮食安全是“国之大者”。党的二十大提出要“全方位夯实粮食安全根基”，中央一号文件连续多年针对健全保障粮食安全的体制机制作出重要部署，充分表明国家对粮食安全的持续关注和格外的重视。2015年以来，我国粮食总产量连续十年稳定在1.3万亿斤以上，2024年更是突破1.4万亿斤，有力保障了国家粮食安全[1]。然而，在粮食总产量不断迈上新台阶的同时，我国粮食生产却出现了空间不平衡的现象，呈现出生产重心持续北移的态势，即粮食生产持续向粮食主产区省份、北方的粮食主产区省份、少数北方粮食主产区省份集中。习指出“过去是南粮北调，现在是北粮南调”，深刻总结了我国粮食生产空间格局发生的变化。粮食生产的这种集中趋势虽然能够反映出我国粮食主产区的功能得到了有效发挥，但在某些特定的程度上也会给我国粮食安全带来风险隐患。党的二十届三中全会和2025年中央一号文件相继对建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制作出系统部署，实际上就是应对粮食生产空间格局变化所引发挑战的必然举措。面向新时代新征程，深入考察我国粮食生产空间格局的演变趋势，分析这种趋势的成因及可能带来的潜在风险，对于更好统筹发展和安全、促进区域协调发展、推进共同富裕具备极其重大意义。

  粮食安全具有宏观与微观等多种不同尺度的定义，主要指的是国家或家庭获取粮食的一种能力。[1]已有研究一致认为，影响粮食安全的一个主要的因素是粮食的数量，可能会引起粮食数量下降的一系列因素是影响粮食安全的风险来源。长期以来，基于粮食数量的视角对粮食安全问题展开的研究很丰富，而粮食生产空间格局作为决定粮食产量以及粮食数量增长能力的关键要素，近几年受到慢慢的变多的关注。由于粮食产量连续保持了多年增长，不少研究都认为我国粮食安全保障具有极为稳固的基础。李雪等指出，得益于持续增长的粮食产量，我国粮食安全保障进入了历史最好时期，已经实现了从“吃不饱”到“吃得饱”，再到“吃得好”的历史性转变。[2]张元红等从供给、分配、消费、利用效率、保障结果、稳定性、可持续性和调控能力等8个方面对我国粮食安全保障水平进行量化评估，发现我国粮食安全当前处于较高水平且近年不断的提高。[3]黄季焜基于对我国粮食安全保障现状的分析及对中长期粮食供需格局的演变预测，认为我国的口粮实现绝对安全目标没问题。[4]然而，也有研究认为粮食安全并非高枕无忧。蒋和平等提出虽然我国粮食产量已连续多年维持在6500亿公斤以上水平，基本解决了“吃得饱”的问题，但人民一直增长的高质量食物需求与粮食供给总量不充分、结构不平衡的矛盾日益凸显。[5]王晓君等从国际粮食贸易格局演变与国内粮食供需格局转变两个角度对我国粮食安全进行了深入研究，认为未来保障粮食安全将面临更加大的压力和挑战。[6]蔡之兵等通过测算粮食产量增速变化，发现2004—2015年粮食产量的平均增速为3.2%，而2015—2019年的粮食产量的平均增速仅为0.12%，粮食产量增长趋势已经接近停滞。[7]可见，虽然粮食安全保障水平目前较高，但仍面临风险和挑战。

  在衡量粮食安全的一系列指标中，粮食自给率，即由本国产出的粮食数量占全部粮食数量的比例，是最重要的指标之一。由于长时间坚持口粮绝对安全的发展方针，我国的粮食自给率常年维持在较高水准。然而，尽管粮食自给率近些年并未发生明显波动，但其背后的粮食生产空间格局却已出现深刻演变。一方面，从全国层面看，我国粮食生产重心持续北移，当前粮食生产空间格局并不稳固。邓宗兵等基于省级面板数据分析我国粮食生产空间格局变动情况，发现1978—2011年间南方粮食生产集中度不断下降而北方一直上升，粮食生产重心北移显著。[8]杜蓉等基于省级粮食产量数据，运用生产集中度指数、核密度估计及重心—标准差椭圆等方法分析我国粮食生产空间格局演变特征，发现2000—2020年我国粮食生产空间格局整体呈现“南退北进”的演进趋势。[9]邓昊宇等缩小研究的空间尺度，基于全国2545个县级行政区的粮食生产数据，运用多种空间统计方法，对2000—2020年我国粮食生产空间格局演变趋势做研究，同样发现我国粮食生产的重心向北迁移，呈现出东北—西南的方向性、东南—西北的发展分散性特征。[10]另一方面，从结构关系视角看，主要粮食生产地正在面临巨大的粮食安全保障压力。我国在2003年根据各省（自治区、直辖市）的粮食生产能力、消费规模和人口规模等指标，将全国所有省（自治区、直辖市）划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区并给予了差异化的政策和资金支持[2]。这种符合实际、定位明确、支持精准的粮食生产空间格局有力地支撑了我国过去一个时期的粮食安全工作。然而，随着工业化和城镇化水平的逐步的提升，这一粮食生产空间结构正面临严峻挑战。从粮食自给率看，主销区的粮食自给率自改革开放以来一直呈下降趋势，降幅为25.24个百分点，产销平衡区的粮食自给率自2003年起也呈现下降趋势，降幅为8.05个百分点。[11]从全国粮食净调出格局来看，2003年我国有16个省份可以向外调出粮食，而2023年全国仅有黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、安徽、河南和新疆7个省份有粮食净调出能力，且大部分位于北方。[12]这反映出有更多的地区无法在粮食供需关系上实现自给自足，我国粮食生产呈现出向少数粮食主产区高度集中的空间态势。

  粮食生产在空间上向粮食主产区集中的现象在过去通常被视作粮食生产的正常趋势，也是发挥粮食主产区比较优势的体现，有助于推进中国粮食生产的区域专业化与地域分工。[13]但是也有研究指出，虽然集中化是粮食生产的内在趋势，但是过度集中可能导致粮食生产空间格局的极化，需要引起关注。[14]近年来，不断有研究注意到了这个问题。认为粮食生产重心持续北移虽然会使得我国华北地区对粮食增产作出巨大贡献，但是这些地区客观上属于土地生产力较低、自然风险较高的边缘粮食产区，生产重心北移可能导致我国粮食生产系统变得更加脆弱和不稳定，干旱等自然灾害可能会对粮食生产带来更大威胁。[15]S.Xue等认为粮食增产之所以向自然资源紧缺的北方主产区集中，是靠北方地区增加灌排措施和耕地集约利用等提高资源利用效率的举措，粮食生产重心持续北移的空间格局会加剧北方的资源约束，对粮食安全构成威胁。[16]魏后凯等认为粮食生产向少数主产区集中，主产区部分省份粮食净调出率不断走低，本质是主产区的萎缩，这不仅会导致粮食产销“两极化”，加剧粮食安全风险，而且也会加剧区域发展的不平衡性，由此带来经济效率和社会公平的损失。[17]这些研究都表明，在粮食生产空间格局的演变进程中，既要遵循粮食生产集中化的客观规律以发挥区域比较优势，同时也需警惕过度集中化可能引发的系统性风险。有鉴于此，立足于统筹发展和安全的总体目标，对我国粮食生产的空间集中趋势及其潜在风险进行研究，分析这种趋势可能对粮食安全产生的不利影响，探索其形成机理，并提出相应对策建议，从而引导我国粮食生产空间格局逐步向更有利于保障国家粮食安全的方向演变，筑牢粮食安全的空间基础，将是未来我国农业工作和粮食政策的重要抓手。

  长期以来，我国13个粮食主产区稳定贡献全国70%以上的粮食产量，为保障国家粮食安全作出了巨大贡献。然而，伴随着工业化和城镇化的迅猛发展，我国粮食生产空间格局发生了重要变化，呈现出粮食生产不仅向粮食主产区省份集中，还开始进一步向北方的粮食主产区省份乃至向个别北方粮食主产区省份集中的三种趋势。

  我国粮食生产向主产区集中并非短期现象，而是随着经济社会发展水平提高而不断加速的长期动态。一方面，从粮食产量数据看，2005年我国粮食主产区的粮食产量为35443万吨，占全国比重的73.2%，2010年上升为76.2%，2015年进一步上升至78.1%，此后该比重虽然略有波动，但13个粮食主产区的粮食产量占全国比重始终保持在78%左右。另一方面，从粮食播种面积看，2005年我国13个粮食主产区的粮食播种面积是10.89亿亩，占全国比重为69.6%，2010年上升至72.8%、2015年上升为74.9%，此后该比重虽然也略有波动，但2023年13个粮食主产区的粮食播种面积占全国比重仍然达到75%。在粮食主产区的粮食产量与播种面积不断增长的同时，粮食主销区的粮食产量和播种面积则进入了明显的下降区间。2023年，北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个主销区的粮食播种面积分别为134.21万亩、585万亩、190.8万亩、1537.02万亩、1261.65万亩、3344.27万亩、410.4万亩，粮食播种面积总和较2005年减少2749万亩；粮食产量分别为9.56亿斤、51.14亿斤、20.38亿斤、127.76亿斤、102.2亿斤、257.04亿斤、29.4亿斤，粮食产量之和占全国的比重下降2.8个百分点。在这种背景下，2023年粮食主销区的常住人口粮食人均产量比全国低396公斤。可见，尽管粮食主产区的粮食产量已经接近全国的八成，但无论是产量指标，还是播种面积指标，粮食主产区占全国的比重都还在缓慢提升，表明我国粮食生产还在持续向主产区集中，集中风险开始显露。

  我国的粮食生产除了向主产区集中外，还在进一步向北方的主产区省份集中。从粮食产量指标看，2005—2023年，13个粮食主产区省份的粮食产量占全国比重由73.2%上升至77.9%，增加了4.7个百分点。然而，同一时期，北方7个粮食主产区省份河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南的粮食产量之和为8242亿斤，占全国比重由2005年的51.2%上升至59.3%，增加了8.1个百分点，这就意味着南方6个粮食主产区省份的粮食产量占全国比重在2005—2023年不仅没有增加，反而还下降了3.4个百分点。粮食播种面积指标同样如此。2005—2023年，13个粮食主产区省份的粮食播种面积从10.89亿亩上升至13.38亿亩，占全国比重从69.6%上升至75%，增加了5.4个百分点，而北方7个粮食主产区省份的粮食播种面积占全国比重则从2005年的49.5%上升至2023年的56.5%，增加了7个百分点，这同样说明南方6个主产区省份的粮食播种面积占全国比重在同一时期下降了1.6个百分点。可见，在我国粮食生产空间格局不断向主产区集中的情形背后，是北方粮食主产区的粮食产量与播种面积在不断上升且其增速远远快于南方粮食主产区，这也导致南方粮食主产区粮食产量和播种面积占全国的比重持续下降，表明我国粮食生产正在加速向北方主产区省份集中。

  虽然北方粮食主产区省份的粮食总产量与播种面积之和占全国比重有所增长，但这7个北方主产区省份对全国粮食产量与播种面积的增加贡献并不一样。2005年，北方7个粮食主产区粮食产量和粮食播种面积占全国比重分别为：河北5.37%和5.98%、内蒙古3.43%和4.19%、辽宁3.61%和2.93%、吉林5.33%和4.12%、黑龙江6.39%和8.3%、山东8.09%和6.44%、河南9.47%和8.78%；2023年，北方7个粮食主产区粮食产量和粮食播种面积占全国比重分别为：河北5.48%和5.43%、内蒙古5.69%和5.87%、辽宁3.69%和3.01%、吉林6.02%和4.9%、黑龙江11.2%和12.34%、山东8.13%和7.02%、河南9.53%和9.03%。可以发现，2005—2023年北方主产区省份粮食产量占全国比重的增幅主要来源于黑龙江与内蒙古。其中，黑龙江粮食产量占全国比重从2005年的6.39%上升至2023年的11.2%，增长了4.81个百分点；内蒙古粮食产量占全国比重从2005年的3.43%上升至2023年的5.69%，增长了2.26个百分点。换言之，在2005—2023年，北方主产区省份粮食产量占全国比重增加的8.1个百分点中，有7.07个百分点的增幅来源于黑龙江与内蒙古，其他5个北方主产区省份只贡献了1.03个百分点的增幅。可见，我国粮食生产不仅向北方主产区省份集中，还在向黑龙江与内蒙古等少数地区集中。

  为更好研究我国粮食生产格局的空间集中趋势，本文对粮食生产向粮食主产区集中的三种集中趋势进行了比较，发现我国粮食生产向北方粮食主产区集中的速度大于向南方粮食主产区集中的速度、向北方少数粮食主产区集中的速度又大于向北方其他粮食主产区集中的速度。从粮食产量看，2005—2023年，北方少数粮食主产区粮食产量占全国比重年均增加0.39个百分点、北方其他粮食主产区粮食产量占全国比重年均增加0.05个百分点、南方粮食主产区粮食产量占全国比重年均下降0.19个百分点。与此同时，从粮食播种面积看，2005—2023年，北方少数粮食主产区粮食播种面积占全国比重年均增加0.32个百分点、北方其他粮食主产区粮食播种面积占全国比重年均增加0.06个百分点、南方粮食主产区粮食产量占全国比重年均下降0.1个百分点。可以发现，2005—2023年，黑龙江和内蒙古等北方少数粮食主产区省份的粮食产量和粮食播种面积呈现出相同的变化趋势，其占全国比重的增幅都远高于其他北方粮食主产区省份，这也反映出当前我国粮食生产空间格局存在一定的过度集中隐患，需高度重视这一潜在风险。

  当前，我国粮食生产在空间上呈现出向粮食主产区省份、向北方的粮食主产区省份、向少数北方粮食主产区省份持续集中的明显趋势。这种高度集中化的粮食生产空间格局存在不容忽视的潜在隐患，可能会加剧我国粮食生产体系的脆弱性、少数粮食主产区和其他地区之间的冲突性、其他省份对粮食生产责任的逃避性等冲击粮食安全的局势。

  我国粮食生产的三种空间集中趋势意味着越来越少的粮食生产省份贡献了慢慢的变多的粮食产量、承担了越来越重的保障粮食安全的任务。长期来看，这种持续集中的趋势无疑会给粮食安全带来巨大风险挑战。这是因为粮食生产受耕地、水资源、天气等自然条件制约，而我国又是一个自然灾害易发频发的国家，一旦粮食主产区遭遇大面积自然灾害，导致粮食大面积减产，就会影响粮食供需平衡。同时，作为目前粮食生产的主要集中地区，东北地区、华北地区干旱少雨，主产区北移会进一步加剧资源环境压力，导致黑土地退化、地下水超采、土壤污染等严重问题，从而影响粮食生产的可持续发展。更重要的是，相比于南方地区占全国81%的丰富水资源的现状，北方粮食主产区本身水资源就极为匮乏，粮食生产过程的不确定性会被进一步放大。在这些因素的共同作用下，粮食生产持续集中于少数几个北方粮食主产区省份的趋势会极大加剧我国粮食生产体系的脆弱性。

  由于工农业“剪刀差”的存在与行业本质的差异，粮食生产大省的经济发展效益往往会低于其他省份，这会加大我国区域协调发展战略的实施难度并影响共同富裕目标的实现。在我国粮食生产空间格局中，产粮大省往往多是经济弱省和财政穷省。以人均GDP为例，2023年粮食主产区、粮食主销区和全国的人均GDP 分别为8.24万元、12.68万元和9.17万元，粮食主产区的人均GDP仅分别相当于粮食主销区和全国平均水平的65%和89.9%。人均财政收入同样如此。虽然近几年党中央加大财政转移支付规模，粮食主产区人均财政收入不断提高，但直到2023年粮食主产区的人均财政收入也只有粮食主销区的48%，且绝对差距已经达到7380元/人。几个主要粮食主产区省份，如黑龙江、吉林、安徽、河南等省的人均地方财政收入分别比全国平均水平低45.2%、44.8%、22.7%、44.7%。这些粮食净调出大省人均财政收入水平如此低下，与其长期以来高度集中土地、财力等资源，竭尽全力发展粮食生产而造成的高机会成本损失有直接关系。如果今后国家仍然长期将解决主销区和产销平衡区粮食缺口的重担主要压在少数几个粮食净调出大省身上，有可能继续恶化其财政状况，进一步拉大粮食调出省份与其他省份的经济发展差距，加剧区域发展的不平衡，进而影响其民生改善和社会事业与全国整体区域协调发展。

  由于工农业存在巨大收益差距，如果对粮食净调出向主产区少数省份集中的趋势不加以遏制，不仅可能会引起主销区与产销平衡区省份种粮的积极性进一步下降，还可能诱导主产区省份用各种方式“逃避”生产粮食的责任。前者表现为主销区与产销平衡区的粮食自给率持续下降。如产销平衡区的粮食自给率已经从1998—2003年的87.73%下降到2016—2021年的79.68%，主销区的粮食自给率从1998—2003年的37.58%下降到1998—2021年的28.12%。[18]后者则体现为越来越多的粮食主产区省份开始由粮食调出省变为粮食调入省。2003年全国有13个粮食调出省，与13个粮食主产区省份完全一致，但随着部分主产区省份的粮食产量下滑，越来越多的主产区省份开始从粮食调出省变为粮食调入省，2008年我国粮食调出省的数量已经减少到8个，2020年更是仅剩下河南、黑龙江、内蒙古、吉林、安徽等5个省份，随后几年虽有所增长，但2023年仍然只有黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、安徽、河南和新疆等7个省份具有粮食外调能力。在这一过程中，大量主产区省份粮食净调出率的下降速度极快，如四川2005年粮食净调出率曾高达5.36%，但自2006年至今一直都是净调入省份，且2012年至2020年连续九年净调入率都在10%以上；江苏2007年粮食净调出率曾高达7.97%，而自2011年后就成为净调入省份；湖南2009年粮食净调出率曾高达11.58%，2010年之后直线%。因此，如果粮食生产继续向为数不多的几个省份集中的趋势不加以改变的话，一方面，粮食调入省份的粮食自给率可能会下降更快；另一方面，粮食净调出大省亦可能逐渐失去发展粮食生产的内在动力。这两方面的不利情形一旦形成叠加，将对我国粮食安全产生极为不利的影响。

  粮食生产空间格局呈现向少数北方粮食主产区持续集中的态势，并非粮食生产空间格局演变的自然过程，而是多重因素耦合作用下形成的异常路径依赖状态。从区域经济可持续发展的视角分析，该现象的成因主要包括种粮经济效益的比较劣势日益明显、横向粮食生产利益补偿机制尚不完善以及保障粮食安全目标的约束性仍待增强三个方面。

  越来越多的粮食主销区、产销平衡区的粮食自给率持续下降的一个重要原因在于种粮的经济效益较低。种粮的收益与种植其他农作物或从事其他行业所获得的收益相比更低，使得很多粮食主销区和产销平衡区的政府和农民会选择从事经济利益更高的其他行业，[19]并最终导致很多粮食主销区和产销平衡区的粮食自给率逐步下降。

  一方面，从种粮的直接收益看，受逐渐上涨的种粮成本的影响，我国种粮收益逐渐降低。2010—2023年，我国小麦、玉米、水稻的平均销售价格仅增加9.78%，而包含土地成本、物质和服务费用、人工成本、种植成本在内的粮食种植成本则上涨了52%，这使得我国的种粮收益不断下降，甚至在2016年—2019年跌入净收益为负的区间。相比之下，种植蔬菜和水果等其他经济农作物的净利润不仅长期保持稳定，而且多数年份的亩均净利润都维持在千元以上。2022年蔬菜和水果的亩均净利润甚至分别超过了3000元与2000元，是粮食亩均净利润的10倍甚至20倍以上[3]。而且，种粮成本上涨的同时，相应的补偿机制却没有及时完善，这也抑制了农民种粮的积极性。[20]另一方面，对农民而言，在所有的行业就业选择中，选择种粮能够获得的收益是最低的。工资性收入、经营性收入、转移性收入、财产性收入是农民的四大主要收入来源。自2015年以来，在农民人均可支配收入结构中，工资性收入就超过了包含种粮收益的经营性收入，此后两者差距逐渐拉大。2015年，农民工资性收入为4600元，较4504元的经营性收入高96元，2023年，农民工资性收入上升至9163元，已经比同年7431元农民经营性收入高出1732元。在此背景下，农民经营性收入占农民人均可支配收入的比重也由2015年的39.4%降至2023年的34.3%。

  在一个国家境内，不同地区由于自然禀赋、要素资源、区位条件不同，肩负的国土功能也不尽相同。如我国的国土空间规划就明确将国土划分为城镇空间、农业空间和生态空间，这些空间分别被赋予经济社会持续健康发展和人口集聚、保障粮食安全和支撑生态安全的重任。显然，国土功能不仅明确了不同类型空间的发展路径，也对各地发展战略进行了约束，这会导致地区之间因发展战略的不同而产生发展收益的差距。比如，城镇空间能够持续集聚各类生产要素和发展产业，从而获得更大的经济收益，但农村空间和生态空间的发展不仅需要遵循更加严格的土地使用和生态环境保护规定，而且还需要投入大量的资源用于保障粮食安全和生态安全，其与城镇空间的发展差距必然会持续拉大。从整个国家可持续和地区公平发展的角度看，构建适宜的跨地区补偿机制是必然选择。

  然而，相比于生态领域的跨地区生态补偿实践，农业尤其是粮食种植领域的跨地区补偿机制相对滞后。在生态领域，诸如浙江、安徽等地早在2011年就开始探索新安江流域生态补偿等具体办法，2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,2021年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，为生态领域的各类补偿提供了科学的顶层设计。然而，农业领域的跨地区补偿机制则迟迟未能建立，直到2024年中央一号文件才明确提出要“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”。此后，2024年7月，党的二十届三中全会促进强调要“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。2025年1月，中央一号文件提出“健全粮食主产区奖补激励制度，加大对产粮大县支持。启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配”。虽然我国当前正在着力建立健全粮食产销区省际横向利益补偿机制，然而由于粮食产销区省际横向利益补偿机制的长期缺位，也使得部分地区缺乏保障粮食安全的自觉性和积极性，导致地区粮食自给率存在下降风险。

  粮食生产向少数北方粮食主产区省份集中本质上是各地区针对保障粮食安全目标作出的不同行为决策的结果。在我国当前的央地关系体制下，中央对地方的考核标准是影响地方行为的重要因素。中央对地方保障粮食安全工作的考核压力和约束能力不够，是很多地区的粮食自给率甚至粮食产量下降的一个重要原因。

  长期以来，我国对地方保护耕地安全和保障粮食安全的考核是分开的。在耕地保护上，2005年国务院办公厅制定了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，2017年党中央、国务院又出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。从这两份文件的内容看，党中央对耕地安全的负责人、考核标准、考核办法作出了明确规定，有效保障了耕地安全。在粮食安全上，虽然我国早在1995年就提出要实施“米袋子”省长负责制，明确各省都要负责本省的粮食供应。但是这一制度由于没有制定具体考核办法和奖惩措施，对各地保障粮食安全工作的支撑性有限。2015年，国务院印发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，明确省长是本省粮食安全工作的第一责任人。然而，有很长一段时间，由于对党委主要负责人的约束不够、考核指标设置不科学、基层政府重视不够、考核结果没有发挥约束作用等缺陷，也使得粮食安全工作没有完全受到重视，这也是我国很多地区没有完全遏制粮食产量下降趋势的重要原因之一。不过，2020年中央农村工作会议提出了实行粮食安全“党政同责”的考核办法。办法出台后，2021—2023年，无论是粮食主销区，还是粮食产销平衡区，粮食产品和播种面积总体都进入了相对稳定的状态，“党政同责”考核办法的效果是明显的。

  保障国家粮食安全是扎实推进乡村全面振兴、建设农业强国的关键支撑。为缓解当前我国粮食生产在空间上高度集中的态势，更好保障国家粮食安全，需充分利用当前国内粮食供应充裕、增长动力稳定的重要时机，在机制建设和化解深层次矛盾上下功夫，加快形成以粮食主产区集体贡献为中坚、以粮食主销区和产销平衡区共同支撑为基础的全国一体化的粮食生产新格局。

  考虑到目前粮食主产区在我国粮食生产空间格局中占据主要地位，以及其对保障国家粮食安全所发挥的重要作用，未来粮食安全战略的推进仍然要以提高粮食主产区生产能力与生产积极性为根本抓手。

  第一，国家政策制定和资金分配应继续向粮食主产区倾斜，坚持约束与激励相结合，健全粮食主产区利益补偿、保障机制，构建粮食安全和经济发展相协调的粮食主产区生产格局。要将省级耕地保护考核和粮食安全考核“合二为一”，实行粮食安全“党政同责”，通过明确的责任制度，夯实各主产区政府“重农抓粮”的责任心和使命感，确保各级政府都能积极主动地推动粮食生产工作。[21]第二，科学合理利用粮食主产区的耕地资源，坚决守住耕地红线。在耕地保护方面，要完善耕地占补平衡制度，落实“长牙齿”的耕地保护制度，坚决遏制破坏耕地的违法行为，通过加强执法力度和完善监管措施，确保现有耕地面积基本稳定、土壤质量不下降。此外，还要加快将粮食生产功能区细化落实到具体地块，建立覆盖全国的耕地“非粮化”预警通报机制，加强对农地流转、租赁和规模经营用地行为的监管，完善法律法规，坚决制止不当行为发生。第三，加强新型职业农民培育。发挥粮食主产区政府在新型职业农民培育中的主导作用，制定科学合理的培育计划和方案，同时鼓励社会多元主体参与，形成合力，共同推动新型职业农民的培养。在培育过程中，要创新形式、优化内容，推进分层分类和因需施教，逐步的提升种粮农民的综合素质和生产经营水平。此外，还要注重充实壮大新型职业农民中的青年骨干力量，通过吸引和培养更多的青年人才，为粮食生产注入新的活力和动力。第四，全面集成推广粮食绿色高质高效技术模式，推动粮食主产区农机农艺融合、良种良法配套促进生产生态有机衔接，积极引导粮食主产区粮农率先实现清洁生产，通过政策支持和技术指导，帮助粮农采用环保、节能的生产方式，减少对环境的影响，着重关注小农户粮食生产绿色转变发展方式与经济转型，及时通过提供技术上的支持和培训，帮助小农户提升生产水平和质量。

  在保障国家粮食安全的战略布局中，粮食主销区和产销平衡区同样承担着重要责任。为缓解粮食生产持续向少数地区集中的空间态势，减少威胁粮食安全的风险隐患，需进一步夯实粮食主销区和产销平衡区的粮食生产基础，增强其自我保障能力，为经济社会持续健康发展提供坚实支撑。

  第一，中央政府应依照国家粮食消费需求情况，粮食主产区的水土资源对粮食生产的实际承载能力，尽快为各个粮食主销区和产销平衡区省份设定既能体现地区差异、又需要努力才可以做到的粮食自给率水平，并将其作为政绩考核的参考标准，确保粮食主销区和产销平衡区的粮食自给率稳中有升。第二，进一步细化粮食主销区和产销平衡区的粮食主体空间功能划分，对这些地区内部的粮食大县要明确其功能定位与产量责任。主销区、产销平衡区的粮食大县，与粮食主产区大县有同样的功能，甚至在局部区域发挥的功效更大，因而应享有粮食主产区同等的待遇，应从人、财、物等方面完善支持举措，充分挖掘品种、技术、减灾等稳产增产潜力，进一步加大这些地区高标准农田建设力度，增加资产金额的投入，实施高标准农田建设再提升工程。第四，促进农产品加工业优化升级，延长农业产业链，提高农业生产收益。在粮食主销区和产销平衡区，鼓励和支持公司发展农产品深加工，通过财政贴息、用地指标倾斜等政策工具引导深加工企业集群化发展，促进农产品就近转化增值，同步推进生产、加工、销售环节的有机衔接，强化品牌建设与市场拓展，推动加工收益向产业链前端传导，着力破解农业产业链条短、附加值低的结构性矛盾，实现农业增效与农民增收的协同发展。

  在国家实施限购粮价和提供粮食补贴的政策背景下，粮食主销区与产销平衡区凭借较低的购粮成本获得了粮食安全和经济发展机遇，从公平性和可持续性的方面出发，这些地区理应承担起对粮食主产区进行利益补偿的责任，以促进区域间的协调发展和保障国家整体粮食安全。

  第一，由中央政府统筹制定科学合理的横向转移支付方案，加快完善粮食产销区长效合作机制。中央政府应结合各地区的粮食自给率与省外调入率等关键指标的综合变动情况，制定明确且具有可操作性的补偿标准、考核目标和奖惩措施，加强绩效管理，强化硬约束作用，确保粮食主销区和产销平衡区对主产区的补偿能够落到实处。第二，建立国家投入为主，粮食主销区、产销平衡区投入为辅的国家粮食安全保障基金。按照“谁受益、谁补偿”“谁缺粮、谁出钱”的原则，在确定主产区种粮亩均收益标准的基础上，明确国家财政和粮食主销区补偿金支付标准，建立国家粮食安全保障基金。具体可以省为单位，采取梯次累进制确定粮食主销区、产销平衡区的补偿金额，即以国际粮食安全标准人均400公斤为底线，按偏离底线程度确定累进征收系数，偏离程度越高，征收比例系数越大，防止粮食主销区和产销平衡区的粮食自给率下滑。第三，创新省际横向利益补偿的政策工具和路径。利用市场化手段构建省际粮食流通指标数字交易平台，如建立“口粮产能指标”的全国统一交易市场，开展口粮产能交易，创建耕地保护与粮食安全补偿指标交易平台等，使粮食主产区与主销区、产销平衡区之间可以通过主动交易有效地实施和完善省际横向利益补偿机制。第四，加快构建多元化的新型粮食主产区与主销区、产销平衡区的区域合作机制。根据产量规模与区位关系，有关部门要牵头构建主产区与主销区、产销平衡区政府做沟通合作的制度平台，以粮食产销合作协议的形式争取粮食主销区、产销平衡区对粮食主产区在资金、项目、技术、人才等方面的多元化支持，促进主产区与主销区、产销平衡区之间的产业链合作，鼓励双方一同建设高效的粮食生产、加工、储存及运输体系，实现资源共享、优势互补，推动形成互利互惠、稳定、长效的粮食生产区际利益补偿双向驱动机制。

  [基金项目] 国家社会科学基金青年项目“‘极化—涓滴’平衡视角下中国南北区域协调发展思路研究”(22CJL010)。

  [作者简介] 李晨，中央党校（国家行政学院）经济学教研部讲师，经济学博士。

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  [1]本文数据如无特别注明均来源于国家统计局官方网站、历年《中国粮食年鉴》《中国粮食和物资储备年鉴》，以及《新中国六十年统计资料汇编》，具体数据系作者计算得出。

  [2]粮食主产区包括黑龙江、河南、山东、四川、江苏、河北、吉林、安徽、湖南、湖北、内蒙古、江西、辽宁13个地区；粮食主销区包括北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南7个地区；产销平衡区则包括山西、广西、贵州、云南、重庆、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆11个地区。